原茫崖行委国土资源环境保护和林业局、行委建设和交通运输局不全面履职案

【关键词】

 行政公益诉讼  国家利益和社会公共利益  依法全面履行职能  

【要旨】

多个行政机关不依法履行监管职责，检察机关可对照行政机关权力清单的职责内容分别向各行政机关发出检察建议。部分行政机关虽有履职行为，但未依法全面运用行政监管手段行使监管职能，检察机关经诉前程序仍未实现督促行政机关依法全面履职目的的，应向人民法院提起行政公益诉讼。

【基本案情】 

被告人：原茫崖行委建设和交通运输局、行委国土资源环境保护和林业局。

自2010年起，刘某国、王某等21户未经审批许可、违反土地有偿出让、土地用途管制、城乡规划等法规在花土沟镇青年路及延伸段道路左右两侧，擅自修建房屋等违法建筑，非法占地70446平方米。原茫崖行委国土资源环境保护和林业局未对该非法占地行为作出行政处理，原茫崖行委建设和交通运输局也未对违反城乡规划、擅自修建房屋违法建筑行为作出行政处理。   

【检察机关履职情况】 

（一）线索来源

海西州西部矿区人民检察院在开展公益诉讼案件线索摸排中发现，原茫崖行委建设和交通运输局、原茫崖行委国土资源环境保护和林业局履职不到位的行为可能致使国家利益或者社会公共利益受到侵害。

（二）调查核实

经调查发现，自2010年起，刘某国、王某等21户在未办理相关建设用地和建设工程规划许可审批手续的情况下，在茫崖行委花土沟镇青年路及延伸段道路左右两侧，陆续非法占地修建违章建筑，至2018年，该地区近70446平方米被非法占用,擅自修建房屋。原茫崖行委国土资源环境保护和林业局作为土地行政主管部门，负有对土地资源的监督和管理职责，原茫崖行委建设和交通运输局作为城乡规划管理部门，负有对城乡规划和工程建设的监管职责。上述行政机关发现以上事实后，未履行职责，致使擅自搭建的建筑物长期存在。

（三）提出检察建议

海西州西部矿区人民检察院发现上述情况后，于2018年9月14日向原茫崖行委国土资源环境保护和林业局发出检察建议，建议该局：1.依法履行监督管理职责，责令相关人员停止非法占地及擅自修建房屋的行为，限期补办相关手续或退还非法占用的土地；2.进一步加大监管力度，杜绝非法占地的行为。同时向茫崖行委建设和交通运输局发出检察建议，建议该局：1.依法履行监督管理职责，责令相关人员停止非法占地及擅自修建房屋的行为，限期补办相关手续或拆除违章建筑；2.进一步加大监管力度，杜绝非法占地及擅自修建房屋的行为。

（四）监督结果

2018年10月12日，原茫崖行委国土资源环境保护和林业局出具《关于查处茫崖行委花土沟镇青年路及延伸段沿路违法占地修建房屋的情况报告》《青年路及延伸段沿路统计表》，对花土沟镇青年路及延伸段道路两侧存在违法占地的事实予以确认，并对违法占地的面积、行为人、形成时间等进行了统计。

2018年10月29日，原茫崖行委建设和交通运输局下属的原茫崖行委城建监察大队出具的《关于青年路延伸段沿路违建情况说明》，对花土沟镇青年路及延伸段道路两侧存在违建的事实予以确认。但该单位自收到检察建议后，仅对4处面积总计30000平方米的新增院落进行了拆除，对原有21户的违建行为未作出行政处理。

海西州西部矿区人民检察院办案人员遂对21户非法占地人员进行了实地及电话取证，并前往现场对非法占地情况进行查看，21户非法占地违章建筑仍然存在。

（五）提起诉讼

2018年11月14日，海西州西部矿区人民检察院以公益诉讼起诉人身份向海西州西部矿区人民法院提起行政公益诉讼。检察机关提出的行政公益诉讼的诉讼请求为：1.确认被告原茫崖行委国土资源环境保护和林业局对刘某国、王某等21户违反《中华人民共和国土地管理法》等相关法规非法占用土地侵害国家利益和社会公共利益行为，未依法履行行政监管职责的行为违法；2.确认被告原茫崖行委建设和交通运输局对刘某国、王某等21户违反《中华人民共和国土地管理法》等相关法规非法占用土地侵害国家利益和社会公共利益行为，未依法履行行政监管职责的行为违法；3.判令二被告依法履行行政监管职责，责令刘某国、王某等21户侵权人退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用土地上擅自修建的房屋、设施等违法建筑，恢复土地原状。

（六）处理结果

2018年12月12日，海西州西部矿区人民法院对本案公开开庭审理，该院当庭作出一审判决，支持检察机关的全部诉讼请求，判决：一、被告原茫崖行委国土资源环境保护和林业局对刘某国、王某等21户违法占地行为履行行政监督职责不到位的行为违法；二、被告原茫崖行委建设和交通运输局对刘某国、王某等21户违法占地行为履行行政监督职责不到位的行为违法；三、责令原茫崖行委国土资源环境保护和林业局、原茫崖行委建设和交通局在法定期限内对刘某国、王某等21户违法占地、违法建筑行为依法作出处置。宣判后，二被告均未上诉，判决生效。

【警示与借鉴意义】

（一）行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，检察机关应当启动公益诉讼程序

原茫崖行委国土资源环境保护和林业局作为茫崖行委花土沟镇土地行政主管部门，负有对本辖区土地资源的监管职责。原茫崖行委建设和交通运输局作为茫崖行委花土沟镇城乡规划管理部门，负有对本辖区内城乡规划的监管职责。《中华人民共和国行政诉讼法》第25条第4款规定：人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品和药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。《最高人民法院 最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第21条进一步规定：行政机关应当在收到检察建议之日起两个月内依法履行职责，并书面回复人民检察院。出现国家利益或者社会公共利益损害继续扩大等紧急情形的，行政机关应当在十五日内书面回复。本案中，原茫崖行委国土资源环境保护和林业局与原茫崖行委建设和交通运输局对违章建筑未采取有效措施，未履行职责，使国家和社会公共利益受到侵害。海西州西部矿区人民检察院应当依法启动公益诉讼程序，以检察建议的方式督促行政机关依法全面履行职责。

（二）行政机关经诉前检察建议仍未全面履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼

《中华人民共和国行政诉讼法》第25条第4款及《最高人民法院 最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第21条规定：行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。检察建议发出后，原茫崖行委国土资源环境保护和林业局与原茫崖行委建设和交通运输局虽有部分履职行为，但未依法全面运用行政监管手段行使监管职能，检察机关虽经诉前程序仍未实现督促行政机关依法全面履职目的，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。故海西州西部矿区人民检察院依法提起行政公益诉讼，通过法院判决实现了督促行政机关依法全面履职目的。

【相关规定】

《中华人民共和国行政诉讼法》第25条

《最高人民法院 最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第21条

《中华人民共和国土地管理法》第6条、第66条、第76条、第83条

《中华人民共和国城乡规划法》第40条、第53条、第64条、第66条

祁连县原环境保护和林业局不依法履职案

【关键词】

行政公益诉讼  自然资源保护  督促履职

【要旨】

守护“三江源”，保护“中华水塔”，筑牢国家生态安全屏障，是检察机关义不容辞的责任。检察机关发现行政机关不依法履行职责导致自然资源破坏状态持续存在，损害社会公共利益的，应当依法启动公益诉讼程序，充分发挥诉前检察建议的作用，督促行政机关履职。

【基本案情】

云南某公路桥梁工程有限公司在黑河黄藏寺水利枢纽工程S204（二尕路）恢复改建道路及黑河大桥项目施工过程中，在办理的采伐许可证已超过采伐期限的情况下，仍违法采伐祁连县重点保护树木小叶杨，其无证采伐的行为已损害国家利益和社会公共利益。

《黑河黄藏寺水利枢纽工程S204（二尕路）恢复改建道路及黑河大桥使用林地可行性报告》显示，祁连县原环境保护和林业局对“提供用于该报告的相关森林资源数据和有关林业工程情况的真实性负责”。该报告显示：“经核对，未发现古树名木资源、国家和省级重点保护野生动物”。

【检察机关履职情况】

（一）线索来源

青海省人民检察院干警在实地查看祁连山自然保护区生态破坏恢复治理情况的返程途中，发现因道路扩建，许多树木被标记为砍伐对象，可能存在违法砍伐重点保护古树小叶杨的情形。

（二）调查核实

检察人员发现线索后，立即联系森林公安局制止砍伐行为，同时对现场证据进行固定，并与当地林业主管部门取得联系，了解相关情况，及时介入调查。根据保护古树名木的相关法律法规，结合调取的《黑河黄藏寺水利枢纽工程S204（二尕公路）恢复改建道路及黑河大桥使用林地可行性报告》及施工方已过期的《林木采伐证》，检察机关认定祁连县原环境保护和林业局存在不依法行使监管职责行为，决定立即立案。

（三）提出检察建议

2018年9月20日，祁连县人民检察院向祁连县原环境保护和林业局发出检察建议（祁检行公建[2018]4号）：1.积极履行法定监管职责，对施工区域内待砍伐古树木小叶杨立即采取有效保护措施；2.立即清点核实施工区域内及项目周边的古树小叶杨数量，并依法采取有效措施进行保护；3.对超出采伐许可期限的采伐行为依法予以处理。同时要求祁连县原环境保护和林业局在15日内回复处理结果。

（四）监督结果

祁连县原环境保护和林业局收到检察建议后积极履职，责成工程建设单位建立古树保护责任制，登记挂牌施工工地附近古树小叶杨3棵，设置防护栏及标识牌，并将施工单位超过采伐许可期限、滥伐13棵小叶杨的违法行为移交森林公安查处。森林公安责令施工单位补种林木65棵，罚款27060元。

【警示与借鉴意义】

（一）相关行政机关对违法砍伐古树的行为未履行监管职责，使社会公共利益处于受侵害状态

祁连山被誉为“中国西部天然生态屏障”，生态保护意义重大。长期以来，祁连山自然保护区由于生产方式落后和人为破坏， 森林生态资源遭到严重破坏，生态脆弱。祁连县原环境保护和林业局作为当地环境保护和林业资源监管部门，负有对辖区内古树名木进行保护和监管林木采伐的职能。祁连县原环境保护和林业局对云南某公路桥梁工程有限公司违法砍伐古树的行为怠于履行监管职责，社会公共利益处于受侵害状态。祁连县人民检察院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第25条第4款规定，以检察建议方式启动公益诉讼程序，督促祁连县原环境保护和林业局依法履行监管职责。

（二）充分发挥诉前检察建议作用，以司法最佳状态实现维护公益目的

《最高人民法院 最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第21条规定：行政机关应当在收到检察建议之日起两个月内依法履行职责，并书面回复人民检察院。出现国家利益或者社会公共利益损害继续扩大等紧急情形的，行政机关应当在十五日内书面回复。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。本案中，检察建议发出后，祁连县原环境保护和林业局依法履行职责，检察机关实现了维护社会公共利益的目的。检察机关发送检察建议与提起公益诉讼的目的是一致的，都是为了促进行政机关依法履职。最高人民检察院检察长张军提出“牢固树立通过诉前程序实现维护公益目的是司法最佳状态的理念”，发送检察建议能够达到监督目的，就不必再提起公益诉讼。本案中，检察机关通过诉前检察建议实现了以最低的司法成本维护公益的目的，取得了双赢多赢共赢的效果。

【相关规定】

《中华人民共和国行政诉讼法》第25条

《最高人民法院 最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第21条

《中华人民共和国森林法》第3条、第18条、第24条、第32条、第39条

王某某非法捕捞水产品刑事附带民事公益诉讼案

【关键词】

刑事附带民事公益诉讼  青海湖裸鲤  定损索赔机制

【要旨】

违反保护水产资源法规，在禁渔区、禁渔期或者使用禁用的工具、方法捕捞水产品，情节严重的，构成非法捕捞水产品罪；因非法捕捞行为破坏生态资源、损害社会公共利益的，检察机关可以依法提起刑事附带民事公益诉讼；检察机关在办理民事公益诉讼案件时，如恢复生态环境的鉴定费用过高，行为人支付能力不足时，可探索低成本、高效益、多样化的公益诉讼案件定损索赔机制，由相应领域行政机关出具专家意见或评估报告等方式确定赔偿数额。

【基本案情】

被告人王某某，无业。

同案犯松某某、陈某某在逃。

2018年6月29日23时许，被告人王某某与松某某、陈某某经预谋后，驾驶车辆，携带充气式冲锋舟、渔网在青海省海北州哈尔盖烂泥湾羊头峨堡附近的青海湖湖面上捕捞渔获物237.5公斤。被告人王某某被公安机关当场抓获，同案犯松某某、陈某某逃逸。公安人员现场查获充气式冲锋舟1艘，18盘渔网。经鉴定，被告人王某某偷捕的渔获物为青海湖裸鲤。

【检察机关履职情况】

（一）调查取证

2018年9月10日，青海湖自然保护区水上公安局将被告人王某某以涉嫌非法捕捞水产品罪移送西宁市城西区人民检察院审查起诉，检察机关在审查起诉期间发现本案存在破坏青海湖生态环境，损害社会公共利益的情形，于2018年10月10日以刑事附带民事公益诉讼案件立案审查，并迅速成立办案组，对损害生态环境的事实及证据进行调查取证。在调查取证期间，为确定捕获裸鲤的经济价值，西宁市城西区人民检察院办案人员多次前往青海省裸鲤救护中心协调，后经协商，青海省原农牧厅所属省农牧业工程项目咨询中心出具了《2018年偷捕对青海湖裸鲤资源造成损失的评估报告》，评估报告显示，放流的青海湖裸鲤一龄大规格鱼种每尾平均10克，每公斤为100尾，根据2002年以来政府投入的增殖放流经费估算，每年放流青海湖裸鲤1100万尾，需要放流资金360万元和人员工资192万元，共计552万元，即通过增殖放流修复裸鲤种群的每尾一龄大规格鱼种折合人民币0.5元。检察机关在提起刑事附带民事公益诉讼期间，以该评估报告作为专家意见，确定了本案中王某某非法捕捞237.5公斤裸鲤的生态损害赔偿价值。

（二）出庭指控

2018年10月26日，西宁市城西区人民检察院向西宁市城西区人民法院提起刑事附带民事公益诉讼。检察机关提出刑事附带民事公益诉讼部分的诉讼请求为：请求判令被告人王某某承担为修复青海湖渔业资源放流裸鲤鱼苗23750尾的费用11875元，并向社会公众赔礼道歉。2018年11月9日，西宁市城西区人民法院公开开庭审理了本案。

庭审中，公诉人及公益诉讼起诉人出示、宣读了本案的被告人供述、证人证言、青海省原农牧厅所属省农牧业工程项目咨询中心出具的《2018年偷捕对青海湖裸鲤资源造成损失的评估报告》、现场勘验笔录、过称笔录等证据，证明了被告人王某某非法捕捞裸鲤的行为构成非法捕捞水产品罪，其犯罪行为同时侵害了青海湖生态环境，损害社会公共利益的事实。被告人王某某当庭表示对《2018年偷捕对青海湖裸鲤资源造成损失的评估报告》中关于修复生态费用的计算标准、数额及由青海湖裸鲤救护中心代为增殖放流的方式均无异议，并愿意承担修复青海湖生态环境在青海湖放流裸鲤的费用。

（三）审理结果

鉴于被告人到案后能够如实供述自己的罪行，并在庭审中就本案的刑事附带民事公益诉讼起诉人提出的诉讼请求达成和解协议，可以依法从轻处罚。2018年11月9日，西宁市城西区人民法院一审判决，被告人王某某犯非法捕捞水产品罪，判处拘役五个月，扣押在案的作案工具充气式冲锋舟一艘、渔网十八盘依法没收。宣判后，王某某当庭通过庭审直播向社会公众赔礼道歉，并主动缴纳全部修复费用11875元。

【警示与借鉴意义】

（一）青海湖裸鲤具有特殊的生态地位

王某某非法捕捞裸鲤的案发地点是青海湖，位于青藏高原东北部，地处青海西北部柴达木盆地干旱荒漠区、东部季风区、青南高寒区三大区域交汇地带，是生态环境变化最敏感和生态系统脆弱地区。青海湖裸鲤俗称“湟鱼”，是青海湖唯一的鱼种，1994年被列为国家二级保护动物，2003年纳入《青海省重点保护水生野生动物名录》，2004年被中国环境与发展国际合作委员会在《中国物种红色名录》中列为濒危物种，在青海湖“鱼鸟共生”生态系统中发挥着核心作用，承担着“消化”青海湖及其流入河流有机物的功能，一旦裸鲤减少甚至灭绝，青海湖将发生水华，进而沼泽化、干涸，依赖青海湖水汽降雨的祁连山牧场也会面临沙化风险，因此保护青海湖裸鲤是保护青海湖、祁连山等地区生态环境的重要抓手。

（二）检察机关对损害社会公共利益的犯罪行为可以提起刑事附带民事公益诉讼

刑事附带民事公益诉讼是区别于普通民事公益诉讼的一种特殊、独立的案件类型，是检察机关在办理刑事案件中发现存在损害社会公共利益情形，为节约司法资源、提高诉讼效率，同时追究行为人刑事责任和民事责任而提起的一种诉讼类型。《最高人民法院 最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第20条规定：人民检察院对破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的犯罪行为提起刑事公诉时，可以向人民法院一并提起附带民事公益诉讼，由人民法院同一审判组织审理。本案中，城西区人民检察院以王某某涉嫌非法捕捞水产品罪提起公诉时，就王某某损害青海湖的渔业资源和生态环境向人民法院一并提起附带民事公益诉讼，符合法律和司法解释规定，有利于及时修复青海湖水域渔业和生态环境资源。

（三）准确认定生态环境损害后果和修复费用

如何确定破坏生态环境行为损害后果以及如何修复受损生态环境，是办理破坏生态环境类案件的要点和难点。一般情况下，检察机关作为公益诉讼起诉人，起诉前需委托鉴定机构确定非法捕捞行为对生态造成的破坏和损害程度，但此类鉴定往往是将一个法律争议上升到生态科学的高度去测算，大多费用高、周期长。在办理本案期间，经多次与青海省原农牧厅沟通、交流并经相关专家研讨论证，青海省原农牧厅所属省农牧业工程项目咨询中心出具了《2018年偷捕对青海湖裸鲤资源造成损失的评估报告》。以该报告为参考，根据王某某非法捕捞青海湖裸鲤共计237.5公斤，测算出应放流23750尾，需要费用11875元。检察机关考虑到王某某并不具备偿付能力的实际，未采用青海省价格认证局提供的王某某偷捕青海湖裸鲤造成生态价值损失9.5万元的价格参考，转而探索以恢复原状所需费用确定赔偿标准，最终确定公益诉讼部分的诉讼请求。

青海省人民检察院以办理王某某非法捕捞水产品案为契机，就有关我省青海湖裸鲤资源、林业资源及草原资源相关生态损害的评估，与青海省农业农村厅、省林业和草原局会签了《检察民事公益诉讼确定生态损害与修复费用的指导意见》，建立“一年一评估”的长效机制，青海省农业农村厅每年将为检察机关提供评估报告，内容涵盖渔业经济损失评估、生态修复措施及生态社会效益分析等项目，为检察机关办理非法捕捞青海湖裸鲤民事公益诉讼案件提供依据及索赔标准。

【相关规定】

《最高人民法院 最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第20条

《中华人民共和国刑法》第340条

刘某某、鲁某某失火罪刑事附带民事公益诉讼案